青铜峡市人民政府

青铜峡市人民政府

行政复议决定书

                                       青政复决字（2024）第44号

申请人：杨＊＊，男，＊＊年＊月＊日出生，＊族，联系地址＊＊，身份证号码＊＊。

被申请人：青铜峡市住房和城乡建设局，住所地：宁夏回族自治区青铜峡市利民街67号。

负责人：张进喜，青铜峡市住房和城乡建设局局长。

申请人杨＊＊对被申请人青铜峡市住房和城乡建设局作出《关于杨＊＊行政履责申请书的回复》不服提出行政复议申请。本机关于2024年8月26日决定依法进行受理，本案现已审理终结。

申请人请求：1.撤销青铜峡住建局于2024年6月24日作出的《关于杨＊＊行政履责申请书的回复》；2.责令青铜峡市住房和城乡建设局依法对宁夏＊＊房地产开发有限公司的违法行为进行查处并作出答复。

申请人称：2023年10月，杨＊＊向青铜峡市住房和城乡建设（以下简称：青铜峡住建局）提出行政履责申请．要求其依法查处宁夏＊＊房地产开发有限公司（以下简称：＊＊公司）未经规划核实即验收、超期竣工备案、售后包租、虚拟分割等违法行为。2023年10月8日，青铜峡住建局签收上述申请，2023年11月29日，青铜峡住建局作出《关于杨＊＊反映宁夏＊＊房地产开发有限公司相关事项的回复》。后杨＊＊申请行政复议，复议机关于2024年4月19日作出行政复议决定，撤销青铜峡住建局作出的《关于杨＊＊反映宁夏＊＊房地产开发有限公司相关事项的回复》，并责令其收到决定书后60日内重新处理，青铜峡住建局于2024年6月24日作出《关于杨＊＊行政履责申请书的回复》，申请人认为，青铜峡住建局仍未依法履行其法定职责，未对＊＊公司的违法行为进行查处，故再次申请行政复议。

第一，关于杨＊＊提出请求依法查处＊＊公司未按照《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十四条之规定申请规划核实即擅自组织竣工验收，将不合格建设工程按照合格建设工程进行交付的申请。青铜峡住建局的答复与杨＊＊的申请事项完全不对应，不知所云，其告知青铜峡市建设工程质量监督站已对＊＊项目土建工程进行了备案，但并未对杨＊＊提出的＊＊公司未依法向规划主管部门申请规划条件核实即组织单位竣工验收的违法行为进行回应、认定和评价。而且，根据住房和城乡建设部《建筑工程施工质量验收统一标准》，施工质量验收应包括单位工程、分部工程、分项工程和检验批施工质量验收。单位工程质量验收合格应该符合：所含分部工程的质量均应验收合格、质量控制资料应完整、所含分部工程中有关安全、节能、环保和主要使用功能的验收资料应完整。＊＊公司只是对＊＊的土建工程进行了验收，其他分部及专项验收均未通过便向购房人交付房屋，导致杨＊＊至今无法在事实上占用、使用、收益、处分该房屋。因此，青铜峡住建局在复议机关贵令其重新进行处理后仍未依法履行其法定查处职责，应再次予以撤销，并对相关工作人员的失职渎职行为进行严肃追责。第二，关于杨＊＊提出请求依法查处＊＊公司未在法定的15日内将土建竣工验收报告备案并责令其重新进行竣工验收的申请。青铜峡住建局答复青铜峡市建设工程质量监督站于2015年11月2日向＊＊下发督办通知，要求于2015年12月31日办理备案手续。事实上，根据杨＊＊向青铜峡住建局申请获取的政府信息，＊＊公司于2014年6月5日完成土建工程竣工验收（地基与基础分部、主体分部、建筑屋面3个分部工程），直至2015年12月29日才对土建工程完成备案，从土建竣工验收到备案已逾期限一年半之久，属于明显违反《建设工程质量管理条例》第四十九条：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”之规定的行为。因此，青铜峡住建局答复＊＊公司不存在未按照国家规定进行竣工验收备案的行为与事实明显不符，应依法予以撤销。第三，关于杨＊＊提出请求依法查处＊＊公司售后包租的问题。杨＊＊在2014年8月15日与＊＊房地产公司签订了《商品房预售合同》时，＊＊房地产公司的关联公司宁夏＊＊管理有限公司（以下简称：＊＊公司）同时与其签署了《＊＊经营租赁协议》，约定由＊＊公司承租该公寓进行对外经营。同时该协议第7条约定＊＊公司可以在协议履行5年或10年后对该公寓进行回购。该行为明显违反了《商品房销售管理办法》第十一条：“房地产开发企业不得采取返本销售或者变相返本销售的方式销售商品房。房地产开发企业不得采取售后包租或者变相售后包租的方式销售未竣工商品房。”之规定。而青铜峡住建局答复属于民事主体意思自治行为属于典型的逃避行政监管责任，未依法对房地产市场违法行为进行监督管理，应依法予以撤销。第四，关于杨＊＊提出请求依法查处＊＊公司虚拟分割销售问题。青铜峡住建局认为其无相应处罚权。事实上，根据涉案项目的规划设计图纸，其实际设计套数仅为260套。而青铜峡住建局于2013年9月18日向＊＊公司发放过两个文号一样，均为“青房预售证第2013129号”，但预售套数完全不一的预售许可证，分别为476套和512套。2017年8月18日青铜峡住建局向青铜峡市不动产登记中心的致函中《青铜峡市住房和城乡建设局关于＊＊26幢2-12层房屋分户分割的函》中又提出涉案项目预售房屋套数为548套，请不动产登记中心按分户后的房屋套数办理首次转移登记。根据《不动产登记暂行条例》第八条：“不动产以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元具有唯一编码。”《不动产登记暂行条例实施细则》第五条：“《条例》第八条规定的不动产单元，是指权属界线封闭且具有独立使用价值的空间。”＊＊房公司违法分割销售涉案公寓，规划为260套的房屋被其分割销售为500多套，而青铜峡住建局对涉案项目做出的行政预售许可前后不一，未对其做出合理解释，导致杨＊＊等一众购房人所购房屋丧失独立的、封闭的权属界限，无法被单独使用。根据《商品房销售管理办法》《城市商品房预售管理办法》等相关规定，房地产项目预售、销售环节的监管由县、区一级住房和城乡建设部门进行监督管理，因此，上述违法行为应由青铜峡住建局进行调出或自查并作出处理。其答复没有监管职权应予以撤销。

最后，杨＊＊要强调的是，在＊＊公司及其关联公司＊＊公司进入破产程序后，破产管理人解除了杨＊＊等购房人与＊＊公司签署的《委托经营管理协议》。该租赁关系灭失后，从法律程序和法律后果上来说，涉案房屋的完整所有权、处分权应归杨＊＊所有。但事实上，该项目内部装饰装修及配套设施至今未建设完成，导致杨＊＊等一众购房人虽拥有不动产权证，但事实上无法对产权证登记的标的物行使占有、使用、收益、处分的物权权益。在涉案项目未通过

规划验收、单位竣工验收、消防人防环保节能等分项验收的前提下，不动产登记中心向杨＊＊颁发的具有物权公示性质的不动产权登记证沦为“无效”行政行为，陷入事实上的“有证无房”境地，严重违反法律法规，极大损害政府公信力，于法有悖，于理不通，于情不容，侵害人民群众切身利益，影响社会大局稳定。目前唯一的解决路径是由政府、法院出面组织协调，由地方城投、国有企业、＊＊集团公司或其他投融资机构全面回购接管＊＊的经营或提供其他代偿方案，让全部业主拿钱离场，方能最大限度保障购房人利益，维护社会大局稳定。

习近平总书记反复强调，要坚持人民至上，始终要把人民利益放在最高位置，各级职能部门要坚持依法行政、依法办事，坚决防止因不作为、乱作为、慢作为侵害群众合法权益。更好服务经济社会平稳健康发展。对于＊＊公司的严重违法行为及青铜峡住建局的不依法履职行为，复议机关作为县一级人民政府，应依法则令其限期重新履责，对于相关人员的违法违纪问题，依法移送政府督查及纪检监察部门，切实贯彻落实党中央国务院政策及精神，依法依规维护人民群众合法权益。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》有关规定，向贵机关申请复议，请依法处理。  

申请人提交的证据如下：1.《关于杨＊＊行政履责申请书的回复》复印件1份；2.邮寄信封复印件1份；3.《青铜峡市人民政府行政复议决定书》青政复决字（2024）第2号图片打印件1份。

被申请人答复称：一、被申请人于2024年6月24日作出的《关于杨＊＊行政履责申请书的答复》已履行法定职责，适用法律正确，内容适当，不存在撤销的理由。被申请人收到青铜峡市人民政府行政复议决定书，针对《行政履责申请书》逐项核实后，于2024年6月24日作出书面答复，被申请人已履行了法定职责，适用法律正确，内容适当，不存在撤销的理由。

责令青铜峡市住房和城乡建设局依法对宁夏＊＊房地产开发有限公司的违法行为查处并作出答复。1.对宁夏＊＊房地产开发有限公司在开发建设＊＊式公寓过程中将不合格建设工程按照合格建设工程验收的违法行为予以查处。根据《建设工程质量管理条例》第十六条：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收”；第四十七条规定“县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准执行情况的监督检查”，根据以上规定，组织工程验收的义务是建设单位即宁夏＊＊房地产开发有限公司，被申请人并不对工程质量是否合格进行验收，（被申请人对参建各方验收程序是否符合要求、参建各方的行为进行监管，对实体进行抽查）。经调查，施工单位已按设计图纸和施工合同约定完成了地基与基础、主体、屋面3个分部工程的施竣工内容，按照一个施工合同对应一个施工许可证的要求，由建设单位组织监理、设计、勘察、施工单位组成验收小组对该工程进行验收，青铜峡市建设工程质量监督站对验收程序、行为进行监督，经验收，验收小组将该工程的土建部分评定为合格工程，有建设单位、监理、设计、勘察、施工单位等的相关资料和建设工程竣工验收报告为证，（验收之后向青铜峡市建设工程质量监督站提交了相关资料对建设工程进行竣工备案），青铜峡市建设工程质量监督站对建设工程进行备案符合《房屋建筑工程和市政基础设施工程工验收备案管理暂行办法》法律法规的规定。2.对宁夏＊＊房地产开发有限公司在开发建设＊＊式公寓过程中未按照国家规定将竣工验收报告、有关认定文件或者准许使用文件报送备案的违法行为予以查处。根据《建设工程质量管理条例》的第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”。经核查，青峡市建设工程质量监督站于2015年11月2日向＊＊下发督办通知，要求＊＊尽快于2015年12月31日办理竣工备案相关手续，相关负责人签字接收后进行了竣工备案，有建设工程竣工备案表予以佐证，不存在未按照国家规定进行竣工备案的行为。3.对＊＊房地产开发有限公司在开发建设＊＊式公寓过程中售后包租的违法行为予以查处。（一）经调查核实，＊＊房地产开发有限公司开发建设的＊＊式公寓土地证所属用地为其他商服用地，杨＊＊同宁夏＊＊房地产开发有限公司签订的《商品房买卖合同》第一条项目建设依据中买受人购买的商品房所在土地用途为：商服用地，土地使用年限自2011年3月2日至2051年2月21日止，产权期限为40年，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（1）居住用地七十年；（2）工业用地五十年；（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（4）商业、旅游、娱乐用地四十年；（5）综合或者其他用地五十年。根据用地性质不同：酒店式公寓的用地性质属于商业用地，而普通住宅属于住宅用地。根据产权性质不同：酒店式公寓属于商业所用的，是属于商住两用型公寓性质的产权；而普通住宅是居住使用的，属于住宅性质的产权。根据产权年限不同：酒店式公寓产权年限一般只有四十年，而普通住宅有七十年。由此可知＊＊房地产开发建设的酒店式公寓属于商服用地，产权性质是商业性质，用途为商业用途，与普通商品住宅不同，申请人杨＊＊购买的是酒店式公寓，是基于个人意愿和长期投资获利出发，属于个人投资经营行为，无相应的处罚权。（二）申请人杨＊＊与＊＊房地产开发有限公司于2014年9月19日签订《经营租赁协议》，协议中约定售后包租行为并详细约定＊＊房地产开发有限公司向杨＊＊支付租金，杨＊＊在签订协议时已经清晰明确知晓＊＊房地产开发有限公司的行为，双方签订的《经营租赁协议》属于民事主体意思自治下的行为。4.对宁夏＊＊房地产开发有限公司在开发建设＊＊式公寓过程中虚拟分割销售的违法行为予以查处。（一）经调查核实，＊＊房地产开发有限公司开发建设的＊＊式公寓土地证所属用地为其他商服用地，杨＊＊同宁夏＊＊房地产开发有限公司签订的《商品房买卖合同》第一条项目建设依据中买受人购买的商品房所在土地用途为：商服用地，土地使用年限自2011年3月2日至2051年2月21日止，产权期限为40年，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（1）居住用地七十年；（2）工业用地五十年；（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（4）商业、旅游、娱乐用地四十年；（5）综合或者其他用地五十年。根据用地性质不同：酒店式公寓的用地性质属于商业用地，而普通住宅属于住宅用地。根据产权性质不同：酒店式公寓属于商业所用的，是属于商住两用型公寓性质的产权；而普通住宅是居住使用的，属于住宅性质的产权。根据产权年限不同：酒店式公寓产权年限一般只有四十年，而普通住宅有七十年。由此可知＊＊房地产开发建设的酒店式公寓属于商服用地，产权性质是商业性质，用途为商业用途，与普通商品住宅不同，申请人杨＊＊购买的是酒店式公寓，是基于个人意愿和长期投资获利出发，属于个人投资经营行为。（二）杨＊＊与＊＊房地产开发有限公司签订的《商品房买卖合同》中明确约定规划用途为酒店式公寓，套内面积是不确定的，双方约定过面积确认及面积差异的处理及买受人的房屋仅作酒店式公寓使用，对于分割销售杨＊＊本人是清晰明确的知晓的，对于商业性质的酒店式公寓的分割销售对于此项申请被申请人无相应的处罚权。

综上所述，被申请人就申请人杨＊＊提出的《履责申请》已经作出答复，已履行职责，复议申请不能成立，请依法驳回申请人的复议申请。

被申请人提交的证据如下：1.《关于杨＊＊行政履责申请书的回复》复印件1份；2.邮寄信封照片打印件1份；3.《建设工程竣工验收报告》复印件1份；4.《工程竣工验收备案表》复印件1份；5.《建设工程竣工验收监督记录表》复印件1份；6.青铜峡市建设工程质量监督站《督办通知》复印件1份；7.青国用（2015）第60101号土地登记证及宗地图复印件1份；8.8.《商品房买卖合同》复印件1份；9.《＊＊经营租赁协议》复印件1份。

本机关查明：2014年8月15日，杨＊＊、马＊＊与宁夏＊＊房地产开发有限公司签订了《商品房买卖合同》，购买其开发建设的酒店式公寓。该项目所属用地为其他商服用地，土地使用年限自2011年3月2日至2051年2月21日止，产权期限为40年。2014年9月19日，杨＊＊、马＊＊与宁夏＊＊饭店管理有限公司签订《＊＊经营租赁协议》。2023年10月12日，青铜峡市住房和城乡建设局收到杨＊＊关于宁夏＊＊房地产开发有限公司相关事项的《行政履责申请书》内容为“1.对宁夏＊＊房地产开发有限公司在开发建设＊＊式公寓过程中将不合格建设工程按照合格建设工程验收的违法行为予以查处；2.对宁夏＊＊房地产开发有限公司在开发建设＊＊式公寓过程中未按照国家规定将竣工验收报告、有关认可文件或者准许使用文件报送备案的违法行为予以查处；3.对宁夏＊＊房地产开发有限公司在开发建设＊＊式公寓过程中售后包租的违法行为予以查处；4.对宁夏＊＊房地产开发有限公司在开发建设＊＊式公寓过程中虚拟分割销售的违法行为予以查处”。2023年11月29日，青铜峡市住房和城乡建设局作出《关于杨＊＊反映宁夏＊＊房地产开发有限公司相关事项的回复》，杨＊＊对青铜峡市住房和城乡建设局作出《关于杨＊＊反映宁夏＊＊房地产开发有限公司相关事项的回复》不服向本机关申请行政复议。2024年4月19日，本机关作出青政复决字（2024）第2号《青铜峡市人民政府行政复议决定书》，决定一、撤销青铜峡市住房和城乡建设局作出的《关于杨＊＊反映宁夏＊＊房地产开发有限公司相关事项的回复》；二、责令青铜峡市住房和城乡建设局收到本决定书之日起60日内对杨＊＊提出的《行政履责申请书》重新作出处理。2024年4月25日送达青铜峡市住房和城乡建设局。2024年6月24日，青铜峡市住房和城乡建设局作出《关于杨＊＊行政履责申请书的回复》，通过邮寄方式送达申请人。

另查明：2014年6月5日，宁夏＊＊房地产开发有限公司组织青铜峡＊＊客房楼工程竣工验收，工程竣工验收结论为“该工程已按设计图纸和施工合同约定完成土建工程，质量达到验收标准，通过验收”。2015年10月18日，青峡市建设工程质量监督站对青铜峡市＊＊客房楼工程进行了竣工验收监督，验收监督综合评价为“同意验收小组意见”。2015年11月2日，青峡市建设工程质量监督站向＊＊下发督办通知并送达相关负责人，要求＊＊于2015年12月31日前办理竣工备案相关手续，宁夏＊＊房地产开发有限公司于2015年12月29日完成了工程竣工验收备案。

本机关认为：申请人购买了宁夏＊＊房地产开发有限公司开发建设的酒店式公寓，为维护自身权益就宁夏＊＊房地产开发有限公司可能存在的违法行为向被申请人进行举报，要求被申请人查处。被申请人的处理行为与申请人之间具有法律上的利害关系，申请人具有行政复议申请人资格。

根据《建设工程质量管理条例》第十六条“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收”及第四十七条“县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准执行情况的监督检查”之规定，组织竣工验收系建设单位即宁夏＊＊房地产开发有限公司。被申请人提交的《建设工程竣工验收报告》工程竣工验收结论载明“该工程已按设计图纸和施工合同约定完成土建工程，质量达到验收标准，通过验收”。被申请人对参建各方验收程序是否符合要求、参建各方的行为进行监管，对实体进行抽查。被申请人提交的《建设工程竣工验收监督记录表》显示2015年10月18日对青铜峡市＊＊客房楼工程进行了竣工验收监督。

根据《建设工程质量管理条例》第四十九条“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”及《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第四条“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案。”之规定，青峡市建设工程质量监督站于2015年10月18日对青铜峡市＊＊客房楼工程进行了竣工验收监督，于2015年11月2日向＊＊下发督办通知并送达相关负责人，要求＊＊于2015年12月31日前办理竣工备案相关手续，宁夏＊＊房地产开发有限公司在督办通知规定时间前完成了工程竣工验收备案。

根据《商品房销售管理办法》第四十二条“房地产开发企业在销售商品房中有下列行为之一的，处以警告，责令限期改正，并可处以1万元以上3万元以下罚款。…（四）采取售后包租或者变相售后包租方式销售未竣工商品房的；…”，该条款对已竣工项目并未进行规定。再根据该条第（五）项“分割拆零销售商品住宅的”以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（1）居住用地七十年：…（4）商业、旅游、娱乐用地四十年；…”之规定，案涉宁夏＊＊房地产开发有限公司开发建设的＊＊项目土地证所属用地为其他商服用地，根据用地性质、产权性质、产权年限的不同，酒店式公寓属于商服用地，产权性质是商业性质，用途为商业用途，非商品住宅。

综上所述，被申请人针对申请人履职申请作出的回复并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条之规定，本机关决定：

维持青铜峡市住房和城乡建设局作出的《关于杨＊＊行政履责申请书的回复》。

如不服本复议决定，申请人应当自收到本复议决定之日起15日内，依法向青铜峡市人民法院提出行政诉讼。

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附：本案适用的相关法条

《中华人民共和国行政复议法》

第六十八条 行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关决定维持该行政行为。