青铜峡市人民政府

申请人：刘某某，男

委托代理人：左军，上海市联合（银川）律师事务所律师，特别授权代理

被申请人：青铜峡市应急管理局

地址：青铜峡市亲民路2号

法定代表人：何宝国，系该局局长

委托代理人：郭涛，系该局分管副局长，特别授权代理

申请人因不服被申请人青铜峡市应急管理局作出的（青）应急罚〔2022〕26号《行政处罚决定书》，于2022年9月21日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理。因受疫情影响，本机关于9月22日起中止审理本案，11月8日起恢复审理，现已审理终结。

申请人请求：依法撤销青铜峡市应急管理局于2022年7月22日作出的（青）应急罚〔2022〕26号《行政处罚决定书》。

申请人称：被申请人的行政处罚决定书认定事实错误。本案行政处罚的被处罚对象应为银川市某新有限责任公司。（一）2022年3月30日，宁夏一某有限公司（以下简称一某公司)与银川市某新有限责任公司（以下简称某新公司）签订《清理除垢服务合同》，约定一某公司将其水泥罐体内部清理除垢项目交与某新公司施工，包工包料，施工费用为9万元，由某新公司向一诺公司开具9％增值税专用发票。双方在该服务合同上加盖了各自的合同专用章，并且实际施工人冯某某代表某新公司向一某公司出具了加盖“银川市某新有限责任公司合同专用章”的《清理除垢施工方案》，对施工中使用的工具、施工方法、安全措施、注意事项和安全事故责任的承担等作了明确保证。虽然事故发生后公安机关查明该枚“银川市某新有限责任公司合同专用章”系冯某某于2022年3月29日所私刻，但一某公司并不知情，且冯某某一直是以某新公司总经理的身份出现，并称某新公司有长期从事灰罐清理、楼房外墙清洗的施工资质与经验，且还向一某公司出具了施工方案，明确了施工中应采取的安全措施、需要注意的安全事项及安全事故责任的承担等。所以一某公司有理由相信冯某某系某新公司的员工、总经理，其系代表的某新公司与一某公司签订的服务合同，且一某公司对该枚“合同专用章”的真伪没有实质审查的义务。故冯某某的代理行为符合我国《民法典》第一百七十二条：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，相对人有理由相信行为人有代理权的，代理行为有效”的规定，构成表见代理，应承担该合同和施工方案的主体责任。（二）本案应为承揽合同纠纷，由某新公司包工包料进行施工，同时约定付款方式为“乙方进场全部施工完毕验收合格后一次性付清全款，由乙方开具9％的增值税专用发票。”即如果不发生本次安全事故，在一某公司付款后，向一某公司开具增值税发票、收取施工费用的单位一定是某新公司。特别是在《清理除垢服务合同》第五条第5项约定了“清除高空建筑或从事危险作业，其本公司指派工作人员的人身安全或事故责任由乙方自行承担，与甲方无关。”同时《清理除垢施工方案》第9条明确“罐体内施工安全责任由乙方负责，施工现场外围安全由甲方负责。”该约定和承诺为某新公司真实意思的表示，不违反法律、法规的强制性规定，应受法律保护，故某新公司应按照约定承担本起事故的全部责任。同时根据过错责任原则和合同相对性原则，本案行政处罚的被处罚对象应为某新公司，而非一某公司。
    申请人在提交行政复议申请书时，提交的证据如下：1.（青）应急罚〔2022〕26号《行政处罚决定书》复印件1份；2.《清理除垢服务合同》复印件1份；3.《清理除垢施工方案》复印件1份。

被申请人答辩称：一、答辩人具有行政管理职权与行政处罚职权。二、答辩人2022年7月22日对刘某升作出的（青）应急罚〔2022〕26号行政处罚决定具有事实与法律依据，行政处罚合理合法。2022年4月3日14时50分许，宁夏一某有限公司3号粉煤灰罐在清灰作业过程中发生一起人员窒息事故，造成1人死亡。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令493号）规定，青铜峡市人民政府成立由市应急管理局牵头，组织市纪委监委、市公安局、工信局、总工会、人社局、大坝镇等部门组成事故调查组，聘请两名安全生产专家，对该起事故进行全面调查。2022年5月24日调查组作出宁夏一某有限公司“4·03”一般窒息事故调查报告，查明宁夏一某有限公司将粉煤灰罐清理作业项目发包给不具备相应资质的个人，未与承包人签订专门的安全生产管理协议，未对承包人及作业人员进行安全生产教育培训，未开展安全技术交底，未开展辨识并将粉煤灰罐纳入有限空间管理，未在有较大危险因素的粉煤灰罐设置相应的安全警示标识；全员安全生产责任制和安全生产规章制度不健全，对承包人及作业人员安全生产统一协调、管理不到位。青铜峡市人民政府于2022年5月24日对事故调查报告进行批复：同意事故调查组对该事故责任单位的认定及处理建议并由市应急管理局依照有关法律法规抓好落实。三、行政处罚程序合法。

被申请人提交的证据如下：1.《青铜峡市人民政府关于成立银川市某某保洁技术服务有限责任公司“4·03”一般窒息事故调查组的通知》复印件1份；2.《关于呈报宁夏一某有限公司“4·03”一般窒息事故调查报告的请示》（青应急发〔2022〕46号）复印件1份；3.《青铜峡市人民政府关于宁夏一某有限公司“4·03”一般窒息事故调查报告的批复》（青政函〔2022〕23号）复印件1份；4.冯某某、吴某某、魏某某、韩某某、刘某某、王某某、殷某某调查询问笔录复印件1份；5.张某、刘某某调查询问笔录复印件各2份；6.银川市公安局兴庆区公安分局刑侦大队冯某某、殷某某讯问笔录复印件1份；7.青铜峡市公安局治安大队殷某某询问笔录复印件1份；8.《立案审批表》（(青)应急立〔2022〕24号）复印件1份；9.宁夏一某有限公司一般窒息事故调查报告法律意见书复印件1份；10.行政执法决定法制审核意见书（（青）应急法审〔2022〕24号）复印件1份；11.行政处罚集体讨论记录（青）应急罚集〔2022〕10号、13号复印件各1份；12.行政处罚告知书（青）应急告〔2022〕25号及送达回证复印件各1份；13.听证申请书、行政处罚听证会通知书（（青）应急听通〔2022〕4号）、听证笔录复印件1份；14.行政处罚决定书（（青）应急罚〔2022〕26号及送达回证复印件各1份；15.案件移送书（（青）应急移〔2022）〕04号）、受案回执及公安立案告知书复印件各1份；16.光盘影像记录；17.行政执法人员执法证复印件1份；18.银川市某新有限责任公司企业信用信息截图1份。

本机关查明：2022年4月3日14时50分许，宁夏一某有限公司3号粉煤灰罐在清灰作业过程中发生一起人员窒息事故，造成1人死亡，申请人系该公司粉煤灰罐清理项目发包的主要对接人。同日，青铜峡市人民政府成立银川市某新有限责任公司“4·03”一般窒息事故调查组，由市应急管理局牵头，对该起事故进行全面调查。2022年5月16日，青铜峡市应急管理局作出《关于呈报宁夏一某有限公司“4·03”一般窒息事故调查报告的请示》（青应急发〔2022〕46号）。2022年5月24日，青铜峡市人民政府作出《关于宁夏一某有限公司“4·03”一般窒息事故调查报告的批复》（青政函〔2022〕23号）。2022年7月22日，青铜峡市应急管理局作出（青）应急罚〔2022〕26号行政处罚决定书，并送达申请人。

另查明，银川市某新有限责任公司经营范围为：楼宇、住宅内部、大型机械设备、中央空调、家用空调、散热器、不锈钢饰品的清洁、保养。*（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。一某公司3号粉煤灰罐清灰作业项目由宁夏一某有限公司发包，实际施工人冯某某。

本机关认为：根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款、第二款：“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。”的规定，青铜峡市应急管理局作为安全生产监督管理部门，有权依照法律规定，处理辖区内发生的生产安全事故。《中华人民共和国安全生产法》第二十五条规定，“生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责:（一）组织或者参与拟订本单位安全生产规章制度、操作规程和生产安全事故应急救援预案；（二）组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况；（三）组织开展危险源辨识和评估，督促落实本单位重大危险源的安全管理措施；（四）组织或者参与本单位应急救援演练；（五）检查本单位的安全生产状况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理的建议；（六）制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为；（七）督促落实本单位安全生产整改措施。生产经营单位可以设置专职安全生产分管负责人，协助本单位主要负责人履行安全生产管理职责。”本案中，申请人刘某某系涉案粉煤灰罐清理项目发包的主要对接人、相关作业安全管理人员，未严格审查承包人相关作业资质，未组织相关安全生产教育和培训，未能制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为，安全管理职责履行不到位，导致该起事故发生，申请人关于涉案安全事故责任应当按照双方合同约定由某新公司自行承担的主张缺乏事实与法律依据。被申请人青铜峡市应急管理局经立案、调查取证、行政处罚和听证告知、举行听证等法定程序，在法定期限内依据《中华人民共和国安全生产法》第九十六条的规定作出（青）应急罚〔2022〕26号行政处罚决定，事实认定清楚，证据确实、充分，法律适用正确，程序合法。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，本机关决定：维持青铜峡市应急管理局作出的（青）应急罚〔2022〕26号《行政处罚决定书》。

申请人如不服本复议决定，应当自收到本复议决定之日起15日内，依法向青铜峡市人民法院提出行政诉讼。

青铜峡市人民政府

2022年12月28日

附：本案所适用的法律条文

《中华人民共和国行政复议法》

第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；

（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:

1.主要事实不清、证据不足的；

2.适用依据错误的；

3.违反法定程序的；

4.超越或者滥用职权的；

5.具体行政行为明显不当的。

（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。